Sign Up for PublicationsAlors que l’Union européenne applique déjà plus de quarante régimes de sanctions à travers le monde[1], mêlant à la fois des mesures décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies et des sanctions autonomes adoptées par l’Union elle-même, le déclenchement du conflit en Ukraine a marqué un tournant, entraînant une augmentation sans précédent et un net renforcement de ces dispositifs[2] (I. A.).Toutefois, la mise en œuvre de ces sanctions dans les États membres et notamment en France se heurte à un certain nombre de difficultés d’application (I. B.). Dans ce contexte, après la publication d’une directive (UE) 2024/1226 relative à la définition de sanctions principalement pénales en cas de violation des mesures restrictives de l’Union (II.), la Commission européenne poursuit envisage un tournant stratégique : la potentielle création d’un « OFAC européen »[3] (III.).
I. Panorama du régime des sanctions internationales en France et en Europe
A. Le régime européen des sanctions internationales
L’Union européenne détient un pouvoir autonome en matière de sanctions internationales, permettant l’adoption de mesures restrictives sur le fondement des articles 29 du Traité sur l’Union Européenne (TUE) et 215 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE)[4], dans le cadre de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Ces sanctions désignent un ensemble de mesures coercitives adoptées par un ou plusieurs États, ou par des organisations internationales, à l’encontre d’un État, d’entités ou d’individus, destiné à prévenir les conflits ou à réagir à des crises émergentes ou en cours, et à promouvoir la paix, la démocratie, le respect de l'État de droit, les droits de l'Homme et le droit international[5]. Ces sanctions peuvent être de nature économique, financière, diplomatique ou individuelle, et incluent, notamment, le gel des avoirs, les interdictions de séjour, les restrictions commerciales ou l’interdiction de prestation de services[6].
Cette compétence autonome et spéciale découle directement de la volonté de l’Union d’agir de manière indépendante sur la scène internationale et d’exercer une influence juridique significative, non seulement à l’intérieur de ses frontières mais également sur des entités et États tiers à son organisation[7]. Ces sanctions peuvent ainsi viser des acteurs étatiques ou non, des personnes ou des entreprises y compris non européennes opérant dans l’Union[8].
L'article 215 du TFUE précité permet, en effet, au Conseil de l’Union européenne d'adopter à l’encontre de ces entités des mesures restrictives telles que des dispositions prévoyant l'interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers. L’adoption de telles sanctions par la voie de règlements se fonde en pratique sur une décision spécifique du Conseil[9].
La mise en œuvre des mesures restrictives est, en outre, orientée par des lignes directrices adoptées par le Conseil de l’Union européenne prévoyant les bonnes pratiques en la matière[10]. Ce corpus de droit souple a ainsi vocation à garantir la cohérence des conditions d’application de ces sanctions au sein des Etats membres. A titre d’exemples, il y est rappelé le principe de proportionnalité[11] qui implique que de telles mesures n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour satisfaire leur objectif ou encore le droit à un recours effectif dont disposent les personnes physiques ou morales visées par ces sanctions[12].
Ainsi, si l’Union européenne dispose d’un pouvoir propre en matière de sanctions, leur mise en œuvre concrète repose notamment sur les États membres, dont le rôle est essentiel pour assurer l’effectivité et l’exécution de ces mesures dans leur ordre juridique national.
B. Le régime d’application des sanctions européennes en France
En matière de sanctions internationales, la France applique principalement les mesures adoptées par le Conseil de sécurité des Nations unies et, surtout celles adoptées par l’Union européenne en vertu des articles 29 TUE et 215 TFUE précités. En France, la mise en œuvre du régime de sanctions européennes fait l’objet d’une double répression, tant administrative que pénale.
Certaines sanctions internationales impliquent des gels des avoirs et des interdictions de mise à disposition de fonds et de ressources économiques au profit de certaines personnes, d’entreprises et d’entités qui sont spécifiquement désignées[13]. Sur le plan administratif, la mise en œuvre effective de ces sanctions repose alors sur une coordination entre plusieurs autorités[14] : le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères coordonne l’action nationale et s’appuie sur le réseau diplomatique français, tandis que la Direction générale du Trésor supervise l’exécution en particulier des sanctions financières, sectorielles et gels d’avoirs sur le territoire national. Aussi tient-elle à jour un registre national recensant l’ensemble des mesures de gel en vigueur applicables en France, qu’elles soient d’origine nationale, européenne ou onusienne[15]. La Direction générale du Trésor est aussi compétente pour recevoir des signalements en cas de soupçon ou de connaissance de la violation de mesures restrictives européennes ou françaises[16].
Sur le plan pénal, un projet de réforme avait été envisagé dès 2006 pour créer un délit autonome de violation des embargos dans le Code pénal, mais il n’a jamais abouti[17]. Dès lors, il convient de se référer à l’article 459 du Code des douanes qui incrimine notamment la violation des mesures restrictives de l’Union européenne[18] et prévoit des peines pouvant aller jusqu'à 5 ans d’emprisonnement, des amendes substantielles correspondant « au minimum au montant, et au maximum au double de la somme sur laquelle a porté l'infraction » ainsi que des sanctions additionnelles telle que la confiscation du corps du délit et des biens et avoirs issus directement ou indirectement de l'infraction. Néanmoins, l’application de cette disposition demeure largement exceptionnelle et le recours à d’autres qualifications comme le blanchiment est parfois privilégié bien que là encore la jurisprudence soit quasi-inexistante[19].
Il est ainsi dénoncé un manque d’effectivité de ces sanctions sur le territoire national qui fragilise la crédibilité de la politique menée par l’Union européenne en la matière. Une réforme en profondeur apparaît dès lors nécessaire. L’extension du champ d’application de la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) aux violations des sanctions pourrait, par exemple, constituer une piste envisageable[20].
C’est précisément dans cette perspective que s’inscrit la nouvelle directive européenne, dont l’objectif est de combler les lacunes persistantes dans de nombreux États membres.
II. La directive sanctions : une réponse aux défis d’effectivité des sanctions européennes
La directive (UE) 2024/1226[21] répond ainsi en partie aux problématiques d’effectivité des régimes restrictifs européens, pouvant s’expliquer principalement par l’absence d’une réponse pénale harmonisée entre les États membres. En effet, dans plusieurs systèmes juridiques nationaux, la violation des sanctions de l’Union européenne n’est ni systématiquement érigée en infraction, ni poursuivie de manière efficace.
C’est pourquoi la directive vise à établir une base juridique uniforme au sein de l’Union pour réprimer ces violations, en érigeant officiellement leur répression parmi les « eurocrimes »[22] au sens de l’article 83 §1 du TFUE[23], au même titre que le terrorisme ou la criminalité organisée.
Les États membres devaient s'y conformer au plus tard le 20 mai 2025, toutefois à ce jour aucune mesure de transposition n’a été prise en France. A cet égard, la marge de manœuvre laissée aux États est relativement étroite, les éléments constitutifs de l’infraction étant définis par le texte européen. Les législations nationales devront désormais réprimer non seulement les atteintes intentionnelles, mais également les violations commises par « négligence grave »[24], consacrant une évolution majeure vers la reconnaissance d’une infraction pénale non intentionnelle en matière de sanctions économiques[25].
Or, l’article 459 alinéa 1 bis du Code des douanes souvent jugé trop imprécis dans son incrimination des actes de contournement, ne prévoit actuellement pas ce cas de « négligence grave ». En effet, seul est réprimé le fait de contrevenir ou de tenter de contrevenir aux mesures restrictives de l'UE. Dès lors, au regard de l’enjeu que représente la création d’une telle infraction non-intentionnelle qui, potentiellement, élargit sensiblement le nombre d’actes susceptibles d’être poursuivis pénalement, la transposition en droit interne exigera une clarification rigoureuse de cette notion.Sur le plan des sanctions, la directive va jusqu’à préciser le régime applicable aux personnes physiques, en prévoyant, outre des peines complémentaires comme, par exemple, l’interdiction d’exercer, des peines pouvant aller jusqu’à cinq ans d’emprisonnement pour la plupart des infractions lorsqu'elles concernent des fonds, biens ou services d'une valeur d'au moins 100 000 euros[26]. Sur ce point, il convient de noter que l’article 459 du Code des douanes ne pose actuellement aucun seuil de valeur pour l’application des sanctions.
S’agissant des personnes morales, la directive impose aux États membres de prévoir un régime de responsabilité spécifique, bien qu’elle ne précise pas la nature exacte de cette responsabilité. Toutefois, le montant maximal des amendes ne pourra pas être inférieur à 5 % du chiffre d’affaires annuel mondial ou à 40 millions d’euros[27].
En définitive, si cette directive marque une avancée normative notable, son efficacité pratique dépendra aussi de la capacité des autorités des Etats membres à coopérer efficacement. Dans cette optique, la création envisagée d’une autorité européenne de coordination, sur le modèle de l’OFAC américain, pourrait ainsi renforcer la cohérence et l’efficacité de la mise en œuvre des régimes de sanctions.
III. Dernière avancée de l’Union : vers un « OFAC européen » ?
Le 21 mars 2025, la Commission européenne a publié un appel d’offres intitulé « Étude comparative des meilleures pratiques pour un renforcement de l'application des sanctions par l'UE »[28]. Cette initiative, qui intervient dans un contexte de renforcement progressif du régime de sanctions européennes, s’inscrit dans le cadre d’un projet pilote financé par le programme du marché unique, visant à évaluer la pertinence de créer une autorité européenne de coordination des sanctions. Le projet répond à un double constat : l’application fragmentée des mesures restrictives entre les 27 États membres, chacun disposant de ses propres autorités (plus de 160 autorités désignées au total) ainsi que le risque accru de contournement des sanctions, notamment en matière de gels et confiscations d’avoirs, d’interdictions de visa et de voyage.
Dans cette perspective, l’étude envisagée prévoit une analyse comparative des modèles américain (OFAC) et britannique (OFSI), pour identifier les meilleures pratiques et évaluer les bénéfices d’une structure centralisée à l’échelle de l’UE. Inspirée du modèle de l’OFAC, cette autorité pourrait assurer un rôle de coordination, centraliser les données sur les gels d’avoirs, émettre des orientations contraignantes et assurer un contrôle ex post du respect de ces sanctions par les entités publiques et privées.
Dès lors, une telle réforme aurait naturellement un impact direct sur les obligations des entreprises en matière de conformité, lesquelles seraient appelées à renforcer leurs dispositifs internes (politiques internes, vérifications, déclarations, contrôles) pour se conformer à un cadre européen plus structuré, plus contraignant et plus contrôlé.
Il convient toutefois de noter que l’idée de créer un « OFAC européen » avait déjà émergé en 2016[29], dans un contexte géopolitique certes différent, mais déjà pour remédier aux difficultés de mise en œuvre des sanctions prévues par l’Union. Ainsi, avait été proposée la création « d’une sorte d’équivalent européen de l’OFAC : une agence européenne qui serait chargée d’appliquer les sanctions européennes du point de vue administratif (délivrance des licences et contrôle de l’application des mesures, avec ensuite transmission éventuelle des dossiers litigieux aux administrations et juridictions des États membres) ».
Cette réflexion a été relancée en 2018, lorsque Mme Claire Cheremetinski, chef du service des affaires bilatérales et de l'internationalisation des entreprises à la Direction générale du Trésor affirmait que la création d’un « OFAC européen » est un « raccourci pour dire que les Européens doivent davantage se coordonner pour avoir plus de poids face aux autorités américaines et un moyen de recours pour les entreprises européennes ». Selon elle, l’OFAC est « la porte d'entrée reconnue pour tous les acteurs économiques, s'agissant des sanctions, alors que l'Europe compte vingt-huit régimes, avec, potentiellement, plusieurs autorités compétentes au sein de chaque État membre »[30].
En définitive, la création d’un « OFAC européen », allié à la transposition de la directive (UE) 2024/1226, marquerait une étape majeure dans le développement d’un droit européen de la compliance en matière de sanctions, avec des répercussions certaines pour de nombreux secteurs d’activité. Pour les entreprises, cette évolution exige à la fois une vigilance accrue et une anticipation stratégique, afin d’intégrer durablement la conformité aux sanctions dans leur gestion globale des risques.
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[1] Données en date du 08 avril 2022. Liste exhaustive des États sanctionnés et des régimes auxquels ils sont soumis : EU Sanctions Map.
[2] Concernant les sanctions liées à la Russie, en réponse à l'invasion de l'Ukraine, l'UE a adopté 17 paquets de sanctions, avec des mesures restrictives s'appliquant à plus de 2 000 personnes et entités.
[3] Office of Foreign Assets Control (OFAC).
[4] L’article 29 TUE confère au Conseil de l'Union la faculté de prendre des décisions relatives aux mesures restrictives, tandis que l’article 215 TFUE, autorise le Conseil à adopter des règlements qui mettent en œuvre ces sanctions.
[5] Pourquoi l'UE adopte-t-elle des sanctions ?, Conseil Européen, Conseil de l’Union européenne.
[6] Pour la liste complète : Union européenne, Cadre général relatif aux sanctions de l’UE, Sanctions graduelles.
[7] On le remarque notamment à travers des règlements spécifiques tel que le Règlement (UE) n° 833/2014, relatif aux mesures restrictives en réponse aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, qui prévoit en son art. 13 e) l’élargissement de son champ d’application à « toute personne morale, entité ou organisme, en ce qui concerne toute activité exercée en tout ou en partie dans l'Union ».
[8] Union européenne, Cadre général relatif aux sanctions de l’UE. « L’article 29 du TUE habilite le Conseil de l’Union européenne d’adopter des mesures restrictives (sanctions) à l’encontre de gouvernements de pays qui ne font pas partie de l’Union européenne (UE), d’entités non étatiques (par exemple des entreprises) et de personnes (telles que des terroristes) afin d’apporter un changement à leur politique ou activité. »
[9] Article 29 du TUE et Cons. UE, 2022/2332 décision relative à l'identification de la violation des mesures restrictives de l'Union en tant que domaine de criminalité qui remplit les critères visés à l'article 83, paragraphe 1, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, 28 juin 2022 ; Cons. UE, décision n° 2014/512/PESC du Conseil concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, 31 juillet 2014.
[10] Lignes directrices du Conseil de l’Union (publiées le 4 mai 2018) ; Meilleures pratiques de l’UE en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives du Conseil de l’Union (mises à jour le 3 juillet 2024).
[11] « Les mesures imposées doivent toujours être proportionnées à leur objectif », §9. Lignes directrices relatives aux sanctions, Conseil de l’Union européenne, 7 mai 2018.
[12] « Ces mesures doivent respecter les droits de l'homme et les libertés fondamentales, en particulier le droit de bénéficier des garanties prévues par la loi et le droit à un recours effectif », §9. Lignes directrices relatives aux sanctions, Conseil de l’Union européenne, 7 mai 2018 ; CJUE, n° T-85/09,Yassin Abdullah Kadi contre Commission européenne, 30 septembre 2020. « Le principe d’un contrôle juridictionnel complet et rigoureux des mesures de gels de fonds est d’autant plus justifié que ces mesures affectent de façon sensible et durable les droits fondamentaux des intéressés. »
[13] Sanctions économiques et financières, Direction générale du Trésor.
[14] France Diplomatie, Liste des autorités compétentes.
[15] V. Registre national des gels, Direction générale du Trésor.
[16] De ce fait la Direction générale du Trésor a mis en place un formulaire de signalement, disponible sur son site internet.
[17] Le projet de loi de 2006 visant à introduire un délit autonome de violation des embargos et autres mesures restrictives dans le Code pénal a été présenté au Sénat le 22 mars 2006 sous le titre « Projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives ». Ce texte prévoyait une peine de sept ans d'emprisonnement et de 750 000 euros d'amende pour le non-respect des embargos ou mesures restrictives. Il visait à combler les lacunes du cadre juridique existant, notamment en ce qui concerne les stratégies de contournement indirectes, telles que le recours à des intermédiaires étrangers. Le projet de loi a été adopté par le Sénat, mais n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et n'a donc jamais été promulgué.
[18] L’article 459 du Code des douanes sanctionne notamment le fait de « contrevenir ou de tenter de contrevenir » aux mesures restrictives de l'Union.
[19] La Semaine Juridique Entreprise et Affaires n° 19-20, 1137, Droit pénal des affaires - Vers une inévitable évolution des sanctions de la violation des mesures restrictives de l'Union européenne, p.2, 09 mai 2024, Jean-Pierre Picca, Arthur Merle-Beral et Hélène Luciani.
[20] Ibid.
[21] Directive (UE) 2024/1226 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative à la définition des infractions pénales et des sanctions en cas de violation des mesures restrictives de l’Union et modifiant la directive (UE) 2018/1673.
[22] AJ Pénal juillet - août 2024, Directive relative à la définition des infractions pénales et des sanctions en cas de violation des mesures restrictives de l'Union : Contexte, implications et perspectives en droit français, Emmanuelle Brunelle et Raphaël Mirande.
[23] Art. 83 §1 du TFUE : « Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de directives conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière résultant du caractère ou des incidences de ces infractions ou d'un besoin particulier de les combattre sur des bases communes ».
[24] Au sens de la directive (UE) 2024/1226 considérant 4, « la notion de négligence grave devrait être interprétée conformément au droit national, compte tenu de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne ».
[25] La Semaine Juridique Entreprise et Affaires n° 19-20, 1137, Droit pénal des affaires - Vers une inévitable évolution des sanctions de la violation des mesures restrictives de l'Union européenne, p.2, 09 mai 2024, Jean-Pierre Picca, Arthur Merle-Beral et Hélène Luciani.
[26] PE et Cons. UE, dir. (UE) 2024/1226 , 24 avr. 2024, art 5.
[28] Appel d’offres n° 185178-2025 de la Commission Européenne (DG FISMA), en date du 21 mars 2025, Comparative study on best practices for a stronger EU sanction enforcement.
[29] Rapport d’information sur l’extraterritorialité de la législation américaine, Assemblée Nationale, 5 octobre 2016, p. 115.
[30] Compte rendu de la réunion de la commission des affaires européennes du mercredi 18 juillet 2018. Audition sur l'Union européenne et l'extraterritorialité des sanctions américaines de Mme Claire Cheremetinski (Direction générale du Trésor).